Numero 10 anno 2018

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Settimanale “Prometheus”
Rubrica di aggiornamento normativo
IN QUESTO NUMERO

  • I debiti fuori bilancio del comune devono essere tempestivamente riconosciuti
  • Il criterio di calcolo del fatturato ai fini della revisione straordinaria delle partecipate comunali
  • Legittima la revoca del Presidente del Consiglio comunale se l’impresa appartenente ai suoi congiunti è stata oggetto di interdittiva antimafia
  • Il principio di rotazione nelle gare di appalto ha carattere relativo

1.I debiti fuori bilancio del comune devono essere tempestivamente riconosciuti

L’art. 194, comma 1, lett. a) del TUEL (Decreto Legislativo n. 267/2000) prevede che, con deliberazione consiliare, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive. Dal combinato disposto della predetta norma e dell’art. 193, comma 2, del TUEL, si rileva che, con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell’ente locale e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, l’Organo consiliare deve provvedere, con delibera, a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti.

A fronte dell’imperatività del provvedimento giudiziale esecutivo, la deliberazione consiliare assolve due funzioni:

  • ricondurre al sistema di bilancio un debito maturato all’esterno di esso, la cui legittimità è stata riconosciuta da un giudice;
  • accertare le cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità; infatti, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. n. 289/2002) delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio (Corte dei conti, sez. reg. di controllo per la Puglia, deliberazione n. 152/2016/PAR).

Secondo il consolidato orientamento della Corte dei conti, nel caso di sentenze esecutive e di pignoramenti, sussiste l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio comunale per il riconoscimento del debito, in modo da impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali (sez. reg. per la Puglia, deliberazioni n. 122/PRSP/2016, n. 152/2016/PAR; sez. reg. di controllo per la Campania, deliberazione n. 1/2018/PAR). Infatti, il tempestivo riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, nonché il conseguente pagamento, non esporrebbero l’ente al rischio di azioni esecutive, considerato che il decorso di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo (previsto dall’art. 14, del D.L. 31/12/1996, n. 669 convertito in legge 28/02/1997, n. 30 come modificato dall’art. 147 della Legge 23/12/2000, n. 288), comporterebbe l’avvio delle procedure esecutive nei confronti della pubblica amministrazione.

La Sezione regionale di controllo per la Regione Siciliana, con deliberazione n. 80/2015/PAR, ha ulteriormente chiarito che il preventivo riconoscimento del debito da parte dell’Organo consiliare risulta comunque necessario anche nell’ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte, posto che le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del Consiglio comunale o provinciale non sono circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività o procedimenti di spesa di natura vincolante ed obbligatoria.

La necessità del riconoscimento consiliare della legittimità del debito fuori bilancio da parte dell’Organo consiliare appare, peraltro, rafforzata dall’intervento del legislatore dell’armonizzazione che, all’art. 73 del D. Lgs. n. 118/2011, ha esteso alle Regioni la medesima procedura disciplinata per gli enti locali con la differenza della necessità del riconoscimento mediante apposita legge.

Inoltre, non bisogna dimenticare che la previsione legislativa del riconoscimento ad opera dell’Organo consiliare trova ulteriore specificazione nel dettato di natura “sanzionatoria” dell’art. 188, comma 1 quater, del TUEL, come modificato dal citato D. Lgs. n. 118/2011, ai sensi del quale agli enti locali che presentino, nell’ultimo rendiconto deliberato, debiti fuori bilancio, ancorché da riconoscere, nelle more della variazione di bilancio che dispone il riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, è fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge (cfr. sez. reg. Puglia, deliberazione n. 29/2018/PAR).

2.Il criterio di calcolo del fatturato ai fini della revisione straordinaria delle partecipate comunali

L’art. 20 del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (Decreto legislativo 19 agosto 2016 n. 175) obbliga le amministrazioni pubbliche (e, quindi, anche i Comuni) ad effettuare annualmente un’analisi dell’assetto complessivo delle società nelle quali detengono partecipazioni e ad adottare i relativi piani di razionalizzazione. Di recente la Corte dei conti sez. reg. di controllo per l’Abruzzo ha pubblicato un interessante parere in materia (il n. 25 del 23 febbraio 2018). Un sindaco ha chiesto un parere in merito alla corretta interpretazione dell’articolo 20, comma 2, lett. d), del T.U. in materia di società a partecipazione pubblica secondo cui “I piani di razionalizzazione… sono adottati ove, in sede di analisi di cui al comma 1, le amministrazioni pubbliche rilevino: … partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro”.

In particolare, è stato chiesto se il fatturato da considerare ai fini di della revisione straordinaria delle partecipazioni pubbliche debba essere inteso:

  • come “… ammontare complessivo dei ricavi da vendite e da prestazioni di servizio realizzati nell’esercizio, integrati degli altri ricavi e proventi conseguiti e al netto delle rettifiche. Si tratta in sostanza, della grandezza risultante dai dati considerati nei nn.1 e 5 lettera a), dell’art. 2425 c.c. che, in contrapposizione ai costi dell’attività tipica (costi di produzione, spese commerciali, amministrative e generali), consente di determinare il risultato della gestione caratteristica dell’impresa” (Parere Corte dei Conti Emilia Romagna, del. n. 54/2017)”;
  • oppure come “… sommatoria delle seguenti voci del C.E.: “Voce Al) “Ricavi delle vendite e delle prestazioni” e Voce A5) “Altri ricavi e proventi” con esclusione dei contributi in conto esercizio” (MEF – FAQ Versione 1.0 – Modulo Partecipazioni – Comunicazione dell’esito della revisione straordinaria delle partecipazioni pubbliche ex art. 24 Dlgs 175/2016, pagina 13)”.

Secondo i giudici contabili, “l’esegesi del MEF riguardo il termine “fatturato medio” appare maggiormente persuasiva”.

3.Legittima la revoca del Presidente del Consiglio comunale se l’impresa appartenente ai suoi congiunti è stata oggetto di interdittiva antimafia

Tra i motivi “istituzionali” che legittimano la revoca del Presidente del Consiglio comunale deve essere ricompresa anche la salvaguardia dell’immagine esterna dell’Amministrazione, pregiudicata dal fatto che l’impresa appartenente a congiunti del Presidente del Consiglio comunale è stata colpita da un’interdittiva antimafia ed al contempo è stata destinataria dell’aggiudicazione di un appalto indetto dallo stesso Comune: è quanto affermato dal Consiglio di Stato, sez. V, nella sent. 2 marzo 2018, n. 1286.

Nell’attuale contesto storico è arduo ritenere che un evento del genere sia indifferente sotto il profilo dell’opportunità istituzionale, cioè inidoneo a coinvolgere (si intende, momentaneamente, rebus sic stantibus) il Presidente del Consiglio comunale, pur non essendo questi interessato dall’interdittiva e non risultando socio della società che ne è stata destinataria.

Del resto, anche la giurisprudenza ha riconosciuto che è legittima la revoca del Presidente del Consiglio comunale nel caso in cui sia comprovata una perdita di neutralità politica (in termini Cons. Stato, V, 26 novembre 2013, n. 5605), necessariamente basata sull’assenza di coinvolgimenti, anche indiretti, in vicende che destano allarme sociale, specie in una dimensione di comunità territoriale non aliena dal rischio di potenziali fenomeni di infiltrazione mafiosa.

4.Il principio di rotazione nelle gare di appalto ha carattere relativo

Come è noto, il principio di rotazione nelle gare di appalto mira ad evitare il consolidamento di rapporti contrattuale fra la P.A. e solo alcuni operatori economici e, al contempo, favorire la distribuzione delle opportunità anche agli altri.

Recentemente la giurisprudenza (cfr. TAR Toscana, sez. III, sent. 21 febbraio 2018, n. 288) ha ribadito che si tratta di un principio non avente carattere assoluto ma relativo, altrimenti esso limiterebbe il potere della stazione appaltante di garantire la massima partecipazione alla procedura di gara. Siamo dinanzi, perciò, ad un principio servente e strumentale rispetto a quello della concorrenza e deve quindi trovare applicazione nei limiti in cui non incida su quest’ultimo. Ciò significa, ad esempio, che nel caso di un avviso esplorativo a cui hanno fornito riscontro due soli operatori, di cui uno era il gestore uscente, non è certo possibile procedere all’esclusione di quest’ultimo, perché ciò significherebbe limitare e non promuovere la concorrenza nel mercato (cfr., in tal senso, TAR Toscana, sez. II, sent. 12 giugno 2017, n. 816): in tale ipotesi, perciò, è corretto ammettere comunque il gestore uscente alla gara, al fine di far prevalere l’esigenza del confronto concorrenziale rispetto al principio di rotazione.

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